In un recente intervento su una rivista giuridica (www.federalismi.it, n. 33/2025) il prof Bruno Nascimbene, insigne cultore di Diritto internazionale e della Unione Europea, ha svolto delle considerazioni sul rapporto tra il diritto europeo e quello interno alla luce di recenti sentenze della nostra Corte costituzionale. Si tratta di decisioni che hanno dato minor rilievo all’art.11 Cost. rispetto ad altre fonti normative. L’art. 11 è stato tradizionalmente impiegato come parametro principale nelle controversie fondate sulla contrapposizione tra il diritto dell’Unione e quello della Repubblica italiana: questa disposizione prevede che il nostro Paese accetti limitazioni di sovranità in condizioni di parità con altri Stati, per dare preminenza alla finalità dell’adesione a organizzazioni internazionali volte a garantire la pace e la giustizia tra i popoli. A questa regola sempre ci si è appellati per conformare il diritto nazionale a quello di Bruxelles. Ma al parametro dell’art. 11 si è aggiunto, dal 2001, quello dell’art. 117, il cui contenuto è il seguente: tanto le leggi statali quanto quelle regionali sono chiamate a rispettare i vincoli del diritto dell’Unione.
Un rapido inquadramento della materia
La questione dell’indebolimento della portata dell’art. 11 Cost., e dunque del principio del primato del diritto europeo, ruota intorno all’indirizzo seguito dal giudice delle leggi in questi ultimi tempi. L’orientamento più recente della Corte Costituzionale sembra andare nella direzione di offrire, con il proprio sindacato, un surplus di garanzia rispetto a quello che è il suo compito principale: difendere la Costituzione da “attacchi”, che potrebbero giungere dal Parlamento, dal Governo o dalle Regioni, ma anche dall’applicazione del diritto dell’Europa.
Con riferimento a quest’ultimo, per decenni la Corte costituzionale aveva ormai recepito la regola secondo la quale tale diritto prevale quando entra in contrasto con quello domestico: solo in casi piuttosto rari la Corte costituzionale ha ritenuto, negli anni, di pronunciarsi direttamente sul diritto europeo in possibile conflitto con i principi a fondamento del nostro sistema giuridico – si parla in questi casi del ricorso ai c.d. “controlimiti” – perché nella maggioranza dei giudizi ha sempre rispettato il meccanismo della “prevalenza” del diritto dell’Unione.
Ma negli ultimi anni la Corte aveva in alcuni casi “alzato i toni” per rivendicare il proprio ruolo rispetto alla Corte di Giustizia UE: il riferimento è alla fase della c.d. doppia pregiudizialità inaugurata nel 2017, in occasione della quale la Corte costituzionale aveva richiamato a sé il potere di pronunciarsi sull’impossibilità di osservare il diritto europeo, portando così a “doppie” pronunce, ovvero le proprie e quelle della Corte di Lussemburgo.
Al contrario, in sentenze più recenti, come la n. 181 del 2024 e la n. 1 del 2025, torna un approccio più flessibile e collaborativo. La Corte ha infatti chiarito che, quando una norma interna contrasta sia con la Costituzione che con il diritto UE (direttamente applicabile), il giudice nazionale non ha più l’obbligo di rivolgersi prima alla Consulta. Il giudice può scegliere se disapplicare direttamente la norma interna, seguendo la via classica del diritto UE, oppure sollevare questione di legittimità costituzionale, se ritiene che l’intervento della Corte sia più opportuno per eliminare la norma con effetti erga omnes (per tutti) e non solo nel caso specifico. Questa seconda via ha maggior senso soprattutto quando la questione presenta un “tono costituzionale” – così si è espressa la sent. 15/2024 – ed è il caso in cui il contrasto non riguarda solo un dettaglio tecnico, ma tocca diritti fondamentali, il principio di eguaglianza o interessi generali primari. In questi casi, la Corte ritiene che una propria “sentenza di annullamento” sia un rimedio più efficace e certo rispetto alla semplice disapplicazione atomistica dei singoli giudici. In questo senso, allora, il ruolo offerto dalla Corte costituzionale può essere di maggiore garanzia: l’obiettivo è quello di assicurare che il primato del diritto europeo sia attuato in armonia con l’identità costituzionale italiana, evitando discriminazioni che la sola disapplicazione potrebbe talvolta lasciare in vita. L’intento è quello di rafforzare le garanzie offerte ai cittadini e alla comunità nazionale.
Per una valutazione delle implicazioni che potrebbero derivarne ed interessare una porzione di pubblico più larga degli specialisti, abbiamo chiesto al professore della Statale di Milano di rispondere ad alcune nostre domande, poste dal professor Enzo Balboni, costituzionalista dell’Università cattolica e nostro collaboratore.
Intervista al Prof. Bruno Nascimbene
L’Articolo 11 tra “presenze” e “assenze” nella giurisprudenza della Corte Costituzionale
Enzo Balboni: Professore, nel suo recente studio lei parla di una “annosa vicenda” che riguarda i rapporti tra diritto italiano e diritto dell’Unione Europea. Qual è il cuore del problema oggi?
Prof. Bruno Nascimbene: Il problema centrale è l’apparente “scomparsa” dell’articolo 11 della Costituzione dai parametri utilizzati dalla Corte Costituzionale. Nonostante siano passati quarant’anni dalla storica sentenza Granital, i rapporti tra le norme restano tormentati. Notiamo una tendenza della Consulta a risolvere i contrasti invocando quasi esclusivamente l’art. 117, primo comma, tralasciando l’art. 11, che è invece il vero fondamento della nostra limitazione di sovranità a favore dell’UE.
E. B.: Perché questa distinzione tra l’articolo 11 e il 117 è così importante? Non sono entrambi vincoli per il legislatore?
B. N.: Gli effetti possono sembrare simili, ma il fondamento è profondamente diverso. L’art. 117 equipara i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario a quelli internazionali, come la CEDU. L’art. 11, invece, giustifica una vera e propria cessione di sovranità, creando un ordinamento sovranazionale autonomo. Omettere l’art. 11 rischia di minare la distinzione tra l’integrazione europea e un comune trattato internazionale.
E. B.: Lei parla di una possibile “retromarcia” della Corte Costituzionale. Cosa intende?
B. N.: Sembra che la Corte voglia riaffermare un ruolo centrale (e accentrato) nella soluzione dei contrasti. Mentre il giudice comune ha il potere-dovere di disapplicare direttamente una norma interna contraria al diritto UE (secondo l’orientamento Simmenthal), la Consulta sembra voler attrarre a sé queste questioni quando presentano un cosiddetto “tono costituzionale”. In questo modo, la soluzione del contrasto passa per una dichiarazione di illegittimità costituzionale piuttosto che per la semplice disapplicazione.
E. B.: C’è un caso recente che esemplifica questa tendenza?
B. N.: Penso alla sentenza n. 109 del 2024 sulle concessioni balneari o alla n. 181 del 2024 sulle distinzioni di genere nei concorsi di polizia. In entrambi i casi, l’art. 11 è stato ignorato o citato in modo del tutto generico, nonostante si trattasse di temi di ampio respiro riguardanti il primato del diritto UE. Addirittura, nella sentenza sull’abrogazione del reato di abuso d’ufficio (n. 95/2025), l’art. 11 è stato ignorato nonostante molti giudici lo avessero indicato come parametro nei loro rinvii.
E. B.: Quali sono le conseguenze di questo “accantonamento” dell’articolo 11 per il sistema giuridico italiano?
B. N.: La preoccupazione è che si indebolisca il ruolo del giudice comune e la collaborazione tra le Corti. L’art. 11 rappresenta un solido fondamento per la cooperazione tra giudice nazionale e giudice dell’Unione. Se l’integrazione europea diventa solo un obiettivo “proclamato” e non più basato su quella cessione di sovranità “scolpita” nell’art. 11, rischiamo di perdere la specificità del nostro cammino europeo.
E. B.: In conclusione, lei auspica una “ricomparsa” di questa norma?
B. N.: Certamente. Una lettura congiunta e corretta degli artt. 11 e 117 è necessaria per gestire le questioni di diritto UE. L’integrazione tra le garanzie deve essere armonica: l’art. 11 giustifica la limitazione di sovranità e l’art. 117 ne disciplina le conseguenze legislative. Non possiamo permetterci che un pilastro della nostra Costituzione “scompaia” per una sorta di “dimenticanza” giurisprudenziale.
E. B.: Potrebbe, da ultimo, presentarci qualche considerazione generale – di tipo politico, se così si può dire – che sembrerebbe derivare dalla mancanza di riferimento all’art 11 Cost. nella recente sentenza n. 142/2025 della Corte costituzionale che ha preso occasione da una questione in materia di “cittadinanza” ?
B. N.: Non vorrei, in linea generale, che il mancato riferimento all’art. 11 venisse inteso come una sorta di rivendicazione di sovranismo: un’interpretazione errata, ma oggi la non-informazione o disinformazione è purtroppo diffusa. Il mio vuole essere soltanto un richiamo alla tradizione, come lo è, d’altra parte, la sentenza in materia di cittadinanza, fondata sui noti criteri dello status di filiazione e discendenza (c.d. ius sanguinis).
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