Da molto tempo la decretazione d’urgenza è tra i sintomi più evidenti degli squilibri del sistema costituzionale italiano. Nato come strumento eccezionale – utilizzabile in casi straordinari di necessità e urgenza dal governo, sotto la propria responsabilità, per introdurre nell’ordinamento norme di rango legislativo immediatamente efficaci, ma destinate a decadere retroattivamente se non recepite in una legge entro 60 giorni (art. 77 Cost.) – il decreto-legge è oggi strumento d’impiego ordinario: se ne adottano più di due al mese, con il risultato che oltre un terzo delle leggi approvate dal parlamento nel corso di una legislatura ha per contenuto la conversione di un decreto-legge.
La prassi della decretazione d’urgenza: poteri al governo e forzatura della costituzionalità
Le ricadute sul sistema costituzionale sono rilevanti. Intorno alla necessità di convertire in legge i decreti governativi d’urgenza ruota oramai la formazione del calendario dei lavori parlamentari: ne risulta condizionato in modo decisivo il principale potere dell’organo rappresentativo, quello di decidere la propria agenda. Inoltre, il disinvolto utilizzo, da parte del governo, delle facoltà di emendare i propri stessi decreti in sede di conversione e di apporre la questione di fiducia sull’approvazione, a seconda dei casi, degli emendamenti o del testo complessivo, impedisce di fatto al parlamento di far valere eventuali responsabilità governative legate all’abuso dello strumento: il risultato è lo spostamento sempre più marcato del potere legislativo effettivo dal parlamento al governo.
Inizialmente, l’ampliamento dei poteri governativi passava per la reiterazione dei decreti prossimi alla decadenza. Pochi giorni prima del decorrere del termine, il governo riproduceva il testo in scadenza in un nuovo decreto, rinnovandone così l’efficacia normativa per ulteriori 60 giorni. Lo schema poteva essere ripetuto a piacimento, al punto che, in alcuni casi, diede vita a catene di reiterazioni lunghe oltre due anni. A quel punto, come avrebbe potuto il parlamento rifiutare la conversione? Poiché, come detto, la mancata conversione implica la decadenza della normativa d’urgenza dal momento della sua adozione, se già può risultare complicato azzerare gli effetti prodottisi in 60 giorni, farlo nel caso i cui di giorni ne siano trascorsi 700 rasenta l’impossibile.
L’intervento, nel 1996, della Corte costituzionale, volto a dichiarare l’incostituzionalità della reiterazione, non valse a fermare la tendenza governativa ad abusare dello strumento. La casistica più comune è oggi quella di decreti adottati in situazioni non connotate da straordinaria necessità e urgenza (i tre requisiti dovrebbero ricorrere congiuntamente) o dal contenuto disomogeneo, riconducibile solo in parte all’esigenza di far fronte alla situazione straordinaria. La giurisprudenza della Corte costituzionale ha ulteriormente precisato che la mancanza dei requisiti del decreto-legge si riverbera sulla legge di conversione, rendendola incostituzionale, e che la disomogeneità del contenuto dei decreti-legge è anch’essa motivo della loro incostituzionalità. Altro, però, è riuscire, in concreto, a far valere tali limiti con sistematicità. Per imporre la propria volontà al parlamento il governo ha, inoltre, inventato l’escamotage di abrogare con decreto-legge un decreto-legge precedente non ancora convertito, facendone salvi gli effetti già verificatisi e riproducendo la normativa del decreto abrogato nel decreto abrogatore: in tal modo, per salvare gli effetti già prodotti dal primo decreto, il secondo decreto dev’essere convertito nei termini di conversione del primo e al parlamento non rimane che approvare l’apposita legge senza aver avuto modo di discuterne il contenuto.
Il contenuto abborracciato del nuovo decreto
È in questo quadro di spericolate forzature che s’inserisce l’inusitata vicenda della conversione dell’ultimo (per ora) “decreto-sicurezza”: il d.-l. n. 23/2026.
Difficile, anzitutto, argomentare a favore della presenza dei requisiti costituzionali di straordinaria necessità e urgenza. Trattandosi del quinto decreto-legge in tema di sicurezza approvato nell’arco di quattro anni, anche a voler riconoscere l’esistenza di una emergenza, di certo non la si può considerare straordinaria. Inoltre, il fatto che tra l’annuncio del decreto e la sua adozione siano trascorse quasi tre settimane inficia alla radice anche la tesi della ricorrenza dei requisiti di necessità e urgenza.
Quanto al contenuto del decreto, non è difficile rendersi conto della sua incredibile disomogeneità. Vi ricorrono norme sulla vendita e il possesso di armi da taglio, sulla violenza giovanile, sui furti e sulle rapine, sulle zone rosse, sull’arresto in flagranza differita, sullo spaccio di stupefacenti, sui parcheggiatori abusivi, sul fermo preventivo di polizia, sulla sicurezza stradale, sul trasporto dei valori, sulle manifestazioni e sugli assembramenti, sulle lesioni ai professori e ai controllori sui mezzi di trasporto pubblico, sullo “scudo penale” e sulla tutela legale delle forze dell’ordine, sulle operazioni sotto copertura nei penitenziari, sui permessi ai detenuti, sul reclutamento e le progressioni di carriera della polizia, dei carabinieri, della guardia di finanza e della polizia penitenziaria, sui beni confiscati alla criminalità organizzata, sui permessi di lavoro alle vittime del dovere, del terrorismo e della criminalità organizzata, sull’accertamento dell’identità degli stranieri, su respingimento, espulsione, accompagnamento alla frontiera e rimpatrio dei migranti, sul potenziamento dei Cpr, sull’esecuzione di un trattato internazionale con la Svizzera in materia di migrazioni, sulle attività umanitarie della Croce rossa italiana, sui rimpatri volontari assistiti.
Anche sotto questo aspetto, l’incostituzionalità dell’atto è innegabile.
La rocambolesca questione dei due decreti opposti
Proprio l’ultima disposizione normativa richiamata è stata poi alla base della rocambolesca conversione del d.-l. n. 23/2026 nella legge n. 54/2026, accompagnata da un ulteriore decreto, il d.-l. n. 55/2026, che sostituiva la disposizione stessa nel preciso momento in cui questa entrava in vigore. La norma inizialmente adottata prevedeva che gli avvocati che avessero assistito un migrante nelle pratiche di rimpatrio volontario avrebbero, a partenza avvenuta, ricevuto un compenso tramite il Consiglio nazionale forense (Cnf). L’incostituzionalità della disciplina era evidente, non solo perché si assegnavano al Cnf compiti irriducibili al suo ruolo, ma anche perché si inducevano gli avvocati ad agire in contrasto con gli interessi dei loro assistiti, riducendoli, di fatto, a collaboratori della polizia pagati a prestazione. Essendo stata inserita con un emendamento in senato, eliminare la disposizione in questione alla camera avrebbe però richiesto un terzo passaggio parlamentare, nuovamente in senato, incompatibile con il rispetto del termine di 60 giorni: il decreto sarebbe decaduto.
D’altro canto, avendo il presidente della Repubblica tempestivamente segnalato il vizio d’incostituzionalità, ventilando l’ipotesi del rifiuto di promulgare la legge di conversione – con la conseguenza, anche in questo caso, della decadenza del decreto –, il governo non poteva semplicemente insistere per ottenere la definitiva approvazione parlamentare da parte della camera. Di qui, l’idea di procedere con l’approvazione e, nello stesso tempo, di adottare un nuovo decreto-legge volto a sostituire la disciplina incostituzionale con una disciplina analoga, ma mondata dai vizi segnalati dal Quirinale (normativa estesa a qualsiasi rappresentante munito di mandato, pagamento svincolato dalla partenza del migrante e non affidato al Cnf).
Il risultato è stato disorientante. Da un lato, il governo ha posto la questione di fiducia per forzare il parlamento ad approvare una legge di conversione che il governo stesso contestualmente in parte sconfessava sostituendone la normativa. Dall’altro lato, il presidente della Repubblica si è ritrovato, contemporaneamente, a promulgare una legge e a emanare un decreto-legge disciplinanti lo stesso oggetto con normative tra loro incompatibili, sicché oggi gli operatori del diritto devono fare i conti con due norme diverse entrate in vigore nello stesso momento (per la precisione: due diverse versioni dell’art. 14-ter del Testo unico sull’immigrazione introdotte l’una dall’art. 30-bis del d.-l. n. 23/2026, convertito nella legge n. 54/2026, l’altra dall’art. 1 del d.-l. n. 55/2026 in attesa di conversione).
Pur nell’apprezzamento del ruolo del Quirinale, sempre attento alla tutela della legalità costituzionale, è difficile non provare, all’esito della ricostruzione prospettata, un senso di disagio, specie tenuto conto che, alla fine, il governo è riuscito a tenere il punto, evitando di incassare una plateale sconfitta con la mera abrogazione della originaria normativa incostituzionale (una soluzione, pur sempre confusa sul piano delle fonti del diritto, ma che almeno avrebbe avuto il pregio della chiarezza sul piano interpretativo). Sarebbe forse il caso che sul Colle più alto s’iniziasse a valutare l’ipotesi di far gravare davvero sul governo tutte le sue responsabilità, come peraltro vorrebbe l’art. 77 Cost., esponendo l’esecutivo al rischio della mancata emanazione dei decreti-legge o della mancata promulgazione delle leggi di conversione incompatibili, per motivi formali o sostanziali, con la Costituzione.
(Foto: www.camera.it)
