La riforma costituzionale approvata dal parlamento, recante «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare», cela dietro a soluzioni tecniche piuttosto ostiche scelte di grande impatto politico-costituzionale e sociale. È dunque necessario rifuggire alla comoda tentazione di accantonare l’esame di questo testo, trincerandosi dietro un eccesso di tecnicità. L’approvazione a maggioranza assoluta, ma non qualificata, da parte del parlamento ha reso possibile la richiesta di un referendum costituzionale, che potrà assumere un significato confermativo (se prevalessero i sì) od oppositivo (se i No fossero superiori). Si tratta di un referendum senza quorum, proprio perché è uno strumento pensato dai costituenti per dare alle minoranze, politiche o sociali, uno strumento di difesa delle superiori ragioni della Costituzione rispetto a possibili forzature o addirittura ad abusi della maggioranza. E, in effetti, sono molte le ambiguità di questa riforma costituzionale, sul piano del metodo della sua approvazione, dei contenuti e delle prospettive future della democrazia.
Nel metodo: le forzature procedurali e la posta in gioco
Sul piano del metodo, non solo si persevera nella cattiva e ormai risalente prassi di riforme costituzionali approvate a stretta maggioranza parlamentare (la stessa che sostiene il governo), salve limitatissime aggiunte, ma, in questo caso, si è arrivati a blindare rigidamente il testo, perfino a fronte di richieste di correttivi migliorativi provenienti da ambienti (professionali-giuridici e politici) vicini alla stessa maggioranza. Non vi sono stati emendamenti rispetto al testo di diretta iniziativa del governo. In questo modo di procedere alligna un’intrinseca ambiguità, individuabile nella pretesa del governo, pervicacemente da solo, di ridefinire i contorni di un fondamentale organo di garanzia dell’indipendenza della magistratura e, per questa via, di rimettere in discussione il delicato equilibrio tra poteri dello Stato. Non deve ingannare che si tratti di modifiche alla seconda parte della Costituzione, quella cosiddetta organizzativa. In gioco è infatti un principio cardine del costituzionalismo, oltre che della Costituzione italiana, quello della separazione dei poteri, che vuole che la magistratura sia indipendente soprattutto dal governo. L’articolo 16 della Dichiarazione dei diritti del cittadino del 1789 ha suggellato il principio per cui “ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri stabilita, non ha una costituzione”.
Da questo principio di separazione dei poteri e di indipendenza dell’ordine giudiziario dipendono la garanzia dei diritti e l’uguaglianza effettiva davanti alla legge. Non possiamo accontentarci della conferma, testualmente contenuta nella riforma, per cui “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”. I principi, quand’anche declamati, sono infatti del tutto sterilizzati e retorici se non sono “messi a terra” da regole e da precisi istituti attuativi. E l’organo che, in Costituzione, dà credibilità e sostanza effettiva al principio dell’indipendenza della magistratura è proprio il Consiglio superiore della magistratura (Csm), che la riforma modifica in modo sostanziale.
Il Csm è l’organo che la Costituzione istituisce a tutela dell’indipendenza della magistratura, attraverso, soprattutto, l’amministrazione delle carriere dei magistrati stessi che vengono così sottratte all’influenza politica. L’attenzione è quindi d’obbligo perché la posta in gioco costituzionale è molto alta.
Nel merito: il triplice indebolimento dell’indipendenza della magistratura
Nonostante le etichette che le si vogliono appiccicare, la riforma approvata dal parlamento non tocca i dibattuti nodi scoperti e critici del funzionamento della giustizia, a partire dalla lunghezza dei processi, o la discussa responsabilità civile dei magistrati, che qualcuno vorrebbe inasprire a seguito soprattutto di alcuni noti casi (e talvolta errori) giudiziari. Il nodo della riforma costituzionale riguarda la cosiddetta “separazione delle carriere”, espressione indicata, a mo’ di passepartout, come rimedio potenziale a ogni stortura della magistratura. Tale separazione è perseguita mediante la riforma del Consiglio superiore della magistratura, che viene però obiettivamente depotenziato all’esito di tre mosse convergenti: lo sdoppiamento; la sottrazione del potere disciplinare; e lo svilimento di autorevolezza mediante il sorteggio.
La riforma sdoppia il Csm, istituendone due: uno per i giudici e un altro per i magistrati non giudicanti (i pubblici ministeri o p.m.). I magistrati, infatti, si distinguono in giudicanti (i giudici) e inquirenti (i p.m.). Con questa duplicazione, in linea con una vecchia battaglia di Berlusconi (e, ancora prima, con un disegno della P2), la maggioranza sostiene appunto di voler separare carriere che, in verità, da tempo, sono già molto separate, poiché i passaggi dall’una all’altra sono rigidamente regolamentati e ormai così limitati da non giustificare una revisione costituzionale. Ci sarebbe peraltro da discutere su questa ossessione separativa, posto che il p.m. esercita un’azione che non può essere considerata di parte e identificata tout court con l’accusa, poiché è finalizzata – proprio come quella del giudice – all’interesse generale del rispetto della legge e dell’accertamento della verità processuale. Il p.m. è il rappresentante della collettività offesa da un reato e, in quanto tale, persegue la condanna dell’imputato solo se e quando lo ritenga colpevole. Se l’avvocato difende per sua funzione l’imputato in quanto tale, il p.m. lo accusa solo se e in quanto lo ritenga, sulla base di elementi obiettivi, colpevole. Coerentemente, se il difensore si imbatte in prove di colpevolezza non deve produrle; il p.m. è invece tenuto (art. 291 c.p.p.) a esibire anche «tutti gli elementi a favore dell’imputato».
Lo sdoppiamento in quanto tale è contestato da chi ritiene che sia utile, anche a scopo di garanzia, che il magistrato maturi una cultura e una sensibilità della giurisdizione, facendo esperienza di entrambe le funzioni. Diversamente, il rischio è, per curiosa eterogenesi dei fini, che proprio la funzione inquirente assurga ad autonomo potere dello Stato, come paventato, in alcuni scritti, perfino da alcuni autorevoli esponenti favorevoli alla separazione.
Il Csm non è solo sdoppiato, ma anche depotenziato. Depotenziato perché gli viene sottratta una competenza fondamentale alla sua missione costituzionale e cioè il potere disciplinare rispetto ai magistrati. Tale funzione assai delicata è attribuita a una neo-istituita “Alta Corte disciplinare”, nei riguardi della quale, contraddittoriamente e significativamente, si ricompongono le due carriere, che si pretendevano separate e che invece sono sottoposte a un unico guardiano della responsabilità disciplinare. Perché in questo caso le carriere dovrebbero tornare unificate?
Oltre a questa decisiva sottrazione, l’autorevolezza dei due futuri Csm istituiti è minata dall’utilizzo inedito del sorteggio come metodo di formazione degli organi. Secondo la riforma, infatti, la componente di magistrati dei due nuovi Csm non sarebbe più eletta dai magistrati stessi, come avviene ora, ma selezionata con un puro sorteggio. Anche la componente cosiddetta “laica” dei due Csm, fatta da avvocati e professori universitari, sarebbe estratta, ma in modo temperato, perché all’interno di un elenco (di estensione potenzialmente limitata) formato dal parlamento in seduta comune. Ciò fa sorgere un sospetto: si afferma infatti di voler eliminare dalla magistratura l’influenza delle correnti, ma nulla si fa per ridurre quella politica e partitica. Si potrebbe, anche, non senza malizia, annotare come, dopo la riduzione del numero dei parlamentari, la classe politica sembri reagire moltiplicando le sedi (due nuovi Csm, più un’Alta Corte Disciplinare) in cui sarà possibile collocare figure legate ai partiti (magari di non eletti alle elezioni).
La propaganda governativa esalta il sorteggio come un rimedio al correntismo deleterio dei magistrati. Anziché un’elezione di rappresentanti, mediante la presentazione di liste, si avrebbe cioè un sorteggio casuale. Qualche episodio di malcostume è innegabilmente emerso in seno alle organizzazioni dei magistrati, a riguardo di nomine e percorsi di carriera. E tuttavia, a tacere il fatto che l’epicentro di questo correntismo deleterio, l’ex presidente Anm Palamara, è ora un testimonial a favore di questa riforma (un convertito?), si deve dire che il pericolo più grave legato alle correnti è la possibile collateralità dei membri del Csm (o, all’esito della riforma, dei due Csm) rispetto alle parti politiche. Se passasse la riforma, è però prevedibile che proprio i membri togati (quelli cioè estratti a sorte tra tutti i magistrati) dei due nuovi Csm sarebbero catapultati nella carica in maniera casuale e isolati, e, per questo, sarebbero maggiormente esposti a divenire vittime facili di abbracci mortali tentati dai rappresentanti laici (e indicati dai partiti) dei due stessi Csm.
Le prospettive in termini di democrazia costituzionale
La domanda, legittima, che molti si pongono è se la separazione delle carriere sia funzionale e propedeutica a un prossimo, ulteriore, intervento di revisione costituzionale, volto a sottoporre espressamente i pubblici ministeri al controllo del governo. Tale gradino non è però scavato da questa riforma, che semmai lo prepara, e dunque si potrebbe liquidare questa domanda come un mero sospetto o un processo alle intenzioni. La riforma, come si è ricordato, ribadisce formalmente che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. E tuttavia si è ricordata l’ambiguità della conferma retorica di questo principio, posto che questo è stato, per così dire, “denudato” dei suoi necessari corredi e garanzie attuative (e, in particolare, di un Csm autorevole).
Anche a voler credere alla promessa che non si compirà un ulteriore passaggio, volto ad assoggettare esplicitamente i pubblici ministeri al potere politico, resta vero che i giudici e i pubblici ministeri saranno, già all’esito di questa riforma, più deboli e prevedibilmente intimoriti dinanzi alla prospettiva di un’unica Alta corte disciplinare, contro i cui provvedimenti è ammesso ricorso solo dinanzi alla stessa Alta corte disciplinare. Sullo spauracchio della responsabilità disciplinare insiste molto, non a caso, il ministro Nordio e questo lascia intravedere un’intenzione inibitoria rispetto all’indipendenza dei magistrati. La componente togata di questa Alta corte disciplinare è infatti sorteggiata, benché – questa volta – tra i magistrati con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità. Ne scaturisce un indebolimento dell’autorevolezza di questo organo di garanzia, con prevedibili riflessi sulla serenità dei magistrati. Non bisogna caricare il Csm della esclusiva funzione di efficienza del funzionamento della giustizia, per la quale vi è piuttosto una responsabilità specifica del ministro, dimenticando quella di protezione dell’indipendenza dei magistrati. Di questa conseguenza non devono preoccuparsi solo e principalmente il giudice o il p.m., ma i cittadini comuni. Un magistrato potenzialmente intimorito di un’azione disciplinare è inevitabilmente più sensibile alle lusinghe e ai condizionamenti del potere (sia esso pubblico o privato).
Va poi sottolineato, sempre tra i rischi prospettici, che, per molti passaggi delicati, questa riforma è piuttosto vaga e dovrà essere specificata da leggi di attuazione, che, come tutte le leggi, potranno essere approvate a stretta maggioranza. Ad esempio: con che maggioranze il parlamento eleggerà l’elenco tra cui dovranno essere pescati i membri laici dei due nuovi Csm?
E, infine, si deve sottolineare la connessione di senso tra questa riforma del Csm e la revisione costituzionale del premierato, che è la prossima – annunciata – riforma costituzionale in itinere. Tale riforma presenta specifiche criticità, su cui qui non ci si sofferma. Per chi sia preoccupato per questo secondo possibile passaggio, il referendum sulla riforma del Csm è un’occasione opportuna per stoppare le successive velleità riformatrici dell’attuale governo che, invece, qualora dovesse ottenere successo sulla magistratura, potrebbe essere incoraggiato a proseguire. Ma ciò che merita una riflessione più profonda è l’unitarietà della logica sottostante le due riforme, quella della magistratura e quella – a venire – del premierato. Entrambe rivelano una visione omogenea della democrazia, assai poco costituzionale, in cui la democrazia tende a risolversi nell’investitura una tantum – con elezioni di tipo plebiscitario – del potere (del capo) di governo, a cui non sono opponibili efficaci controlimiti. La logica del costituzionalismo, che è quella della limitazione dei – e tra i – poteri, è frontalmente attaccata. A chi si riconosce nella Meloni bisognerebbe spiegare che questo leader troppo potente potrebbe domani essere la Schlein. E viceversa. Il problema resterebbe intatto. Ma, in ogni caso, il senso della democrazia costituzionale è profondamente alterato.
Nella Costituzione, il popolo sovrano, riconosciuto nelle sue articolazioni plurali, si esprime in una pluralità di forme, ciascuna delle quali limitata. Il combinato disposto delle riforme costituzionali rischia invece di consegnarci un popolo arbitrariamente semplificato dentro la volontà singolare del vertice del governo, priva di adeguati contrappesi e di effettivi elementi di bilanciamento. Una visione della democrazia che non contempla l’idea del limite e della pluralità è destinata a rivelarsi una grande illusione e un pericolo per un’involuzione autocratica della Repubblica.
